当前，大城市在工业化快速发展进程中，普遍面临着部分重点产业区域空间紧缺、工业园区品质不高、用地成本不断攀升等问题，上海部分产业园区也面临原有工业用地利用率较低、建设标准不高、容积率上不去、街镇级旧工业区改造难度大、低效用地用房现象明显等情况，造成部分用地资源损失。要在有限的土地上拓展发展新空间，增加载体功能，解决用地稀缺，满足产业升级过程中不同类型的产业空间需求至关重要，“工业上楼”就是推动园区更新的行之有效的探索途径之一。

上海产业园区在更新中面临的问题

近年来，上海产业园区在提质增效过程中通过推动产业用地盘活利用、腾出土地厂房为新兴产业导入提供高品质空间以促进城市更新，取得一定成效；但用地规模接近极限，土地供需矛盾突出、部分用地效率不高等问题依然突出，特别是在“工业上楼”等发展新模式方面的创新实践不足，与其它先进地区和城市相比，缺乏相关理论研究和实践探索案例。

1.在用地规模上可更新调整空间有限

一方面是在工业用地上，近年来上海每年出让工业用地仅为7平方公里左右，部分开发较早的产业发展区域，用地供需矛盾突出，如漕河泾、莘庄、金桥开发区等等，部分开发区的储备产业用地面积不足百亩，所剩的工业用地不多，在新项目引进和在地项目扩产方面容易因载体不足导致项目流失；另一方面是早期拿地企业退出市场价格预期较高，部分区域没有大规模收储回购资金财力，无法主动实施大规模的区块调整，使得园区更新在推进过程中受阻。

2.部分用地用房存在明显的低效现象

一是园区更新中的低效用地用房现象影响单位土地产值，也不利于提升城市的整体形象。上海在低效用地、用房方面并未有统一的标准，导致园区在认定上的实际差别较大，低效用地处置时间周期较长，对园区直接经济效益有较大影响，处置过程导致的经济压力难以缓解；二是在经过8年产调后，出现落后产能淘汰速率高于消化速率问题，容易出现处置低效用地积极性不高的情况，加上近三年疫情叠加因素导致部分存量工业用地用房处于无产出或低效产出状态，给城市更新带来挑战；三是在低效用地处置后，资金短缺还容易导致改、扩建标准厂房转型困难，陈旧物业既影响业主的利益又不适合优质项目导入；四是存量低效用地在盘活渠道、技术标准和审批流程方面不够完善，使城市更新进程放缓。

3.部分领域的园区更新实践探索相对滞后

目前，国内外对于“工业上楼”的深度研究较少，上海的园区也不例外。相对于珠三角地区在这方面起的引领作用而言，上海在这方面的创新实践明显不足，缺少理论研究和实践案例，在“工业上楼”建设和认定标准、产业上楼引导指南、相关的规划和扶持办法等规范性政策文件方面尚未进行探索研究。另外，在产业空间紧缺的重点区域、产业园和部分行业领域开展“工业上楼”先行先试也存在滞后情况，对于产业园区更新的路径侧重于存量盘活，探索高容积率的工业建筑等开拓创新形式相对偏少。

“工业上楼”模式应运而出及制约因素

“工业上楼”通常指的是高度超过24米、或者层级达到6层及以上的高层厂房（或称之为高层工业楼宇），通过立体式的产业载体模式盘活存量土地、溢出更多产业发展空间，使“亩均产值”更上一层楼。

01“工业上楼”模式应运而出

在政策层面上，通过市场倒逼方式，产业园区基于自身的瓶颈限制和发展需求开始探索自我转型更新模式。在产业升级、用地成本增加以及政府引导等多重要素推动下，深圳率先提出“工业上楼”理念，以珠三角为起源，2018年起开始出台政策支持；长三角的杭州、嘉兴等地则寻求与企业主体合作探索新模式。深圳、佛山、东莞、青岛等多地已推出“工业上楼”政策或指引，对工业上楼建筑的层数、层高、建筑高度、单体建筑体量、承重、容积率及建筑设计要点等方面的具体指标进行不同程度的规范，打造“垂直工厂”、推动“工业上楼”得到倡导和鼓励，开始逐渐规范化、标准化。

至今，国内“工业上楼”模式尚处于起步探索阶段，逐渐得到地方政府、社会各行各业关注。2021年国家发展改革委发布了《国家发展改革委关于推广借鉴深圳经济特区创新举措和经验做法的通知》，在总结梳理深圳已复制推广的创新举措和经验做法第十条——“划定‘区块线’，保障工业发展空间”的内容中，提出要推广“工业上楼”模式，由此“工业上楼”在国家层面得到进一步认可和推动。

2.“工业上楼”模式制约因素

主要归纳为四大方面限制：一是楼宇本身的设计限制，二是上楼产业的限制；三是企业对于生产环境的严格要求；四是对于未来的处置问题。

设计限制：工业生产过程中，比较大型的设备由于自身的重量、体积问题对楼层的承重与层高提出了更高要求，高层工业厂房的安全问题需要摆在首位。高层工业厂房在规划容积率、建筑层高、楼板荷载、柱网间距、生产辅助设施等建筑工艺上，与传统工业厂房相比标准要高得多，对于配套服务设施等建设也要进行更加合理完善的设计。

产业限制：上楼产业最好是“精密小轻”产业，产业要符合轻型生产、环保型、低能耗等特征，生产工业流程要相对简单，对室内空间尺度要求较小，内部物流管线较少。一般来说，工业上楼的企业要能够将重量较轻、震动小的生产设备迁移至高层，像高端智能制造业，主要是工业互联网、智能装备及机器人、物联网等企业；不是所有产业都适合上楼，例如农副食品加工、家具制造、金属制品等产业就不宜上楼。

环境限制：高层垂直空间量级拓展的同时，不同产业容易在同一楼层作业，但是部分企业由于生产条件较为苛刻，不适合在高层厂房进行生产活动。例如，生物制药方面的企业对于环境的要求比较突出，制药的厂房需要无菌无尘的密闭生产空间，对周围的环境极为敏感，同时对楼层内的排气排水等管道设施的布设、楼层层高也有比较高的要求，因而不适合同其他工业生产放在同一栋大楼里。

处置限制：工业化时代热衷于高楼大厦，城市化进程不断加快，在园区土地面积紧缺的情况下，可以克服甚至是忽略高层工业建筑存在的弊端。未来作为历史遗留，在后工业化阶段和逆城市化现象出现时，高层工业建筑处置会面临很大的困难，在解决当前问题的同时又会带来新的难题，这也是部分城市对于“工业上楼”持谨慎态度的原因之一。

工业上楼”的城市经验与经典案例借鉴

01顶级全球城市经验借鉴

香港的探索：工业大厦再利用

背景：自1960年代末至1990年代期间，香港作为亚洲四个发展迅速的经济体之一，土地最为稀缺；此外工业厂房品质相对低端、配套不足、生产生活区混杂[1]，为充分利用发达国家向发展中国家转移劳动密集型产业的机会，吸引外国大量的资金和技术，利用本地廉价而良好的劳动力优势，香港适时调整经济发展策略，适当进行各种拓展空间的尝试，通过工业大厦形式将低技术、劳动密集的纺织、轻工业等搬上高楼，七八十年代工业大厦逐渐达到建设高峰期。

工业大厦：香港轻工业快速发展的需求催生了大面积的高层厂房；众多十层以上的高层厂房，很多甚至超过20层，高度接近100米，地块容积率较高，通常可达3.0以上，能够使有限的城市土地上集聚更多产业发展空间。随着产业不断迭代更新，主要集中了电子、服装、玩具、珠宝、印刷、食品加工等产业。例如新海怡广场，高达24层，曾是香港电子生产的重要集聚地[2]，见证过往香港工业发展的繁荣。

活化政策：90年代之后，部分生产基地逐渐向成本更低的内地转移，使香港工业逐步空心化，大批的工业大厦闲置造成资源浪费。继2010年至2016年的首轮“工厦活化”计划之后，香港政府于2018年10月重启计划，利用现成载体工改商、工改居，注重发展立体空间，首次允许改造整栋旧工厦作为过渡性房屋使用，鼓励将工厦用作营商、创意产业等其他用途，在这基础上形成了独具香港特色的“楼上铺”现象，极大减少租金和青年创业成本，但随着工厦成功盘活、租金上升，间接打击艺术创意从业人员的生存空间，一定程度上背离了政府扶持创意产业的发展初衷。

新加坡的实践：堆叠式厂房降成本

背景：根据新加坡工业化发展历程，在上世纪80年代工业基础逐步稳固后，开始重组经济结构。原来在郊外裕廊工业区等卫星镇工业区建设的低层厂房，发展服装加工、机械加工等产业；后来在引进新型产业、制造业朝高附加值转型的同时，政府逐步将这些低层厂房淘汰，提高土地容积率，引导企业迁移。这个时期，开始由裕廊集团通过建设堆叠式厂房向空中拓展空间。

堆叠式厂房：新加坡重工业比重大，中小轻工企业偏少，而重工业对建筑承重、建筑层高的要求非常高，要带有高抗震性能。堆叠式厂房是新加坡的工业园区在开发中遵循实现土地最高利用价值原则的体现，也是新加坡充分利用有限资源实现无限创造的对策之一，容积率大多在2.0-2.5之间，通常为4-9层，多以三层叠三层（3*3）最高为9层的形态组成。

有效降低成本：相对于土地价格，堆叠式厂房造价虽然比较高，导致建筑使用不经济，但依然值得。堆叠式厂房很好地提高了土地利用率，在一定程度上解决了园区中小型企业因租金、场地和运作等限制造成部分功能设施分散的难题，同时能够减轻中小企业负担，满足中小企业生产、经营、仓储的一站式需要。

“工业上楼”对上海产业园区更新的启示

结合国内外先进城市的“工业上楼”建设经验以及国内知名园区实际成功案例的借鉴，能够对上海在未来产业园区更新中提供一些新的启发。

01加强顶层设计和科学规划有效提高适用性

首先是政府鼓励引导，出台政策文件，开展标准指引、技术规范等，突出“工业上楼”园区规划理念；二是在具体建筑垂直设计上，利用立体化空间优势，建设集科研、生产、办公为一体的分层式综合性多功能楼宇，同时可拥有会议室和多功能厅等，全面提升企业生产形象；三是在空间平面设计上，可以更加灵活，方便企业调整生产线布置，满足个性化需求；四是从物业生活服务、企业商务服务以及产业配套服务三大板块着手，建设完善的生活娱乐配套设施，升级周边生态环境，打破传统工业厂区的低端印象，塑造人文社区空间和高品质建筑空间融合的城市空间结合体；五是科学规划动线，实现人车、人货分流，配置大型卸货平台，实现高效垂直运输，配备大型载重货梯，满足企业运送设备仪器、材料产品需求，通过“工业上楼”实现园区形象提升。

02配套扶持政策促进社会多元化投资参与

一是鼓励多元化投资，各类投资开发公司、社会资本均可单独或联合开发建设，支持有工业地产开发建设经验的企业和投融资机构参与投资和运营管理；二是鼓励持有工业用地产权的企业，按工业综合体的标准和要求开发建设和运营，同时鼓励工业综合体按幢、层等固定界限为基本单元分割转让，租购并举周转灵活减轻中小企业资金压力；三是对工业综合体每亩经济贡献分别达到不同层级的，按贡献给予运营管理机构一次性奖励等；四是对符合“工业上楼”的项目提供建设资金扶持、贷款贴息、租金补贴等。另外，在城市更新背景下，“工业上楼”项目符合资产和产业双重标准的，要能通过传统的投融资方式和产业扶持政策得到支持。

03形成合理工业楼宇价差能够增加吸引力

“工业上楼”存在明显的首层、中间层和高层，不同的企业对于楼层要求存在偏好，首层由于便捷的运输条件，以及在承重和实用性、安全性方面的优势，普遍更受工业企业欢迎，在售价和租金上相对要高，在大部分厂房售价或租金逐层递减的情况下，对于厂房空间要求较低的企业，可以选择高层以降低成本[5]，对于适合上楼的产业链上下游企业入驻给予优惠，发挥产业协同效应。另外，参考一些“工业上楼”的实践园区经验做法，工业综合体基础设施配套费实行第一层全额征收、第二层减半征收、第三层及以上免征，也是一种有效消除企业顾虑，吸引企业入驻的方式。

04以产业空间的实际需求为导向因地制宜

“工业上楼”虽对解决大量优质产业的空间资源限制问题有重大实践意义，区域限制少，适用范围广，可试点推广，但不可简单复制，要结合产业和空间发展需求，一是基于产业符合“上楼”标准的原则，筛选出产业空间紧缺的低效用地用房分布区，或是结合远期预留的产业用地是否符合“向天空”要发展空间的建设条件，进行“工业上楼”规划，明确产业招商方向，实现供需对接；二是高层工业建筑在层高、承重方面设置的标准要适宜，在安全隐患方面要论证分析减少企业担忧；未来高层工业建筑作为历史遗留，在处置方面的问题也要前瞻性谋划；三是解决当前用地瓶颈的同时要考虑高层厂房的长期持续招引项目情况，避免人去楼空现象；四是在城市的中心区域不断向外延伸拓展过程中，高层工业厂房办公化现象值得关注，当“工业上楼”发展到一定阶段，通过城市更新条例，在合适时期依法探索支持工业楼宇转变用途方式，使高层工业建筑在未来有增值空间。